رهبر معظم انقلاب در دیدار کارگزاران نظام درباره وضعیت تحریمها فرمودند: «خب وظیفه طرف مقابل این بود که تحریمها را برطرف کند، برطرف نکرده؛ تحریمها برطرف نشده. بخشی از تحریمها را اینها به یک نحوی برداشته‌اند، منتها در عمل برداشته نشده.»
شاید این سوال برای افراد ایجاد شود که منظور رهبری از این جمله دقیقا چیست
و چرا ایشان معتقدند تحریمها در عمل برداشته نشده است. برای توضیح این
مسئله ابتدا به بررسی تعهد آمریکا در برداشتن تحریمها که در برجام تشریح
شده و سپس به اقدامات آمریکا در اجرای تعهداتش پرداخته میشود.
تعهدات دولت آمریکا بر اساس برجام چه بود؟
بر
اساس برجام قرار بود پس از روز اجرا آثار مشخصی از برداشته شدن تحریمها
مشاهده شود. آثار رفع تحریمها در بخش بانکی و مالی در صفحه ۴۷ قطعنامه
۲۲۳۱ تشریح شده است(۱)این آثار تمامی عملیات بانکی را شامل شده و هیچ منعی
نباید برای فعالیت‌های بانکی وجود داشته باشد. تنها دو ممنوعیت در همکاری
بانک‌های خارجی با ایران در برجام مشخص شده است، یکی بانک‌های آمریکایی و
دیگری افراد باقی مانده در لیست تحریم‌های آمریکا (SDN List). اما پس از
روز اجرا برای بانک‌های غیرآمریکایی و افراد خارج شده از لیست تحریمی
آمریکا، هیچگونه ممنوعیتی برای فعالیت‌های بانکی نباید وجود داشته باشد.
اما
پس از روز اجرا خلل و فرج موجود در برجام یک به یک خود را نمایان ساخت.
آمریکایی‌ها با بهانه باقی‌ماندن تحریم‌های غیرهسته‌ای و اینکه برجام هیچ
اثری در اجرای تحریم‌های حقوق بشر، تروریسم و موشکی ندارد، قواعد
سخت‌گیرانه‌ای در اجرای برجام وضع کردند که در نتیجه آن همکاری با
ایرانی‌ها بسیار سخت و تقریبا ناممکن شده است.
آمریکایی‌ها سه گام اصلی
در اجرای برجام برداشته‌اند که عملا هیچگونه تحریمی برداشته نشده است. در
ادامه این سه‌گام را تبیین خواهیم کرد.
1- حفظ ساختار حقوقی و سازوکارهای اجرایی تحریم‌های ثانویه:
آمریکا
هرچند در برجام متعهد شده است که تحریم‌های ثانویه را به صورت موقت متوقف
کند، اما در عمل آنچه که انجام داده است تنها کم کردن مصادیق اعمال تحریم
ثانویه است و هیچگونه سازوکار تحریمی را متوقف نکرده است. به عبارت دیگر
تحریم‌های ثانویه آمریکا کماکان اجرایی است و امکان دارد دامن هر فعال
اقتصادی غیرآمریکایی را بگیرد و اینگونه نیست که این جریان متوقف شده باشد.
آمریکا در اجرای برجام تنها اعمال تحریمها را برای آن دسته از افراد،
نهادها و بانک‌های ایرانی که از لیست تحریمی آمریکا خارج شده‌اند متوقف
کرده است (در حدود ۴۰۰ فرد، نهاد و بانک ایرانی). در نتیجه سازوکار اعمال
تحریمها کاملا پابرجا بوده و عمل میکند. به عبارت صریح‌تر می‌توان گفت
آمریکا ساختار تحریم‌های خود را کاملا حفظ کرده است.
این وضعیت در خود
برجام زیاد قابل تشخیص نیست و یکی از بخش‌های مبهم برجام است. اما زمانی که
وزیر امور خارجه آمریکا به نیابت از رئیس‌جمهور آمریکا، نامه توقف موقت
اجرای تحریمها را در روز پذیرش برجام (۲۶ مهر ۱۳۹۴) به کنگره ارسال
میکند، این موضوع بیش از پیش شفاف میشود. این نامه با عنوان «Waiver
Determinations and Findings»(۲)منتشر شده است. در نامه فوق درخواست توقف
موقت تحریم‌های ثانویه مصوب کنگره مطرح میشود. در تمامی بندهای این نامه
تاکید میشود که توقف موقت اجرای تحریم‌های ثانویه شامل حال افراد باقی
مانده در لیست تحریمی نمیشود. برای نمونه عکس زیر که بخشی از این نامه است
را مشاهده کنید:
2.Section 1244(d) of IFCA for transactions by non-U.S. persons, excluding any transactions involving persons on the SDN List;
3.
Section 1244(h)(2) of IFCA for transactions by foreign financial
institutions, excluding any transactions involving persons on the SDN
List;
4. Sections 1245 (a)(1)(A) of IFCA for transactions by non-U.S.
persons, excluding any transactions involving persons on the SDN List;
5.
Sections 1245(a)(l)(B) of IFCA for transactions by non-U.S. persons,
excludig any transactions involving persons on the SDN List;
مشاهده
میشود که کلید واژه excluding (به استثنای) در تمامی بندها تکرار و تاکید
شده است که افراد لیست تحریمی (SDN List) شامل این توقف اجرای تحریم
نمی‌شوند. افراد باقی مانده در لیست تحریمی شامل ۲۰۰ فرد، نهاد و بانک
میشود که مهمترین آنها عبارتند از: سپاه پاسداران انقلاب اسلامی، وزارت
دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح، صدا و سیمای جمهوری اسلامی، قرارگاه
خاتم‌الانبیا، دانشگاه امام حسین(ع)، بانک صادرات و صادرات پی‌ال‌سی، بانک
انصار، بانک مهر و ....
2- وضع قواعد سخت‌گیرانه برای بانک‌های غیرآمریکایی که میخواهند با ایران همکاری داشته باشند
شاید
این مسئله در نگاه اول مهم نباشد و با خود بگوییم که بالاخره بیش از ۴۰۰
فرد، نهاد و بانک از لیست تحریمی خارج شده‌اند که می‌توانند به راحتی از
برداشته شدن تحریمها استفاده کنند و تنها باقی ۲۰۰ فرد، نهاد و بانک
باقی‌مانده در لیست تحریم در شرایط قبلی باقی می‌مانند.
اما زمانی که
دستورالعمل اجرایی وزارت خزانه‌داری آمریکا را به دقت مطالعه کنیم مشاهده
میشود که این وضعیت بسیار هم خطرناک و غیرقابل قبول است و مانع بهره‌مندی
افراد خارج شده از لیست تحریم از فضای پسابرجام میشود.
وزارت
خزانه‌داری آمریکا در روز اجرا، دستورالعمل (Guideline) رفع تحریمها را
تنظیم کرده و برای اطلاع‌رسانی بیشتر نیز مجموعه پرسش و پاسخ‌های متداول را
با ادبیاتی روان‌تر منتشر کرده است(۳) وقتی یک نفر این مجموعه را مطالعه
میکند مشاهده میکند که بخش زیادی از رفع تحریمها مشروط شده است. برای
مثال در همکاری بانک‌ها و به طور خاص بانک مرکزی اینگونه پاسخ میدهد:
For
excmple, a European-headquartered bank that transacts with the CBI or
any other non-designated Iranian financial institution is not subject to
secondary sanctions - even if the CBI separately has banking
relationships with individuals or entities on the SDN List - provided
that the European bank is not involved with any of the CBI’s
transactions involving individuals or entities that remain on the SDN
List. [01-16-2016]
ترجمه: برای مثال یک شعبه مرکزی بانک اروپایی که با
بانک مرکزی ایران یا هرکدام از بانک‌های ایرانی غیرتحریمی تراکنش مالی
انجام میدهد، موضوع تحریم ثانویه نیست -حتی اگر بانک مرکزی ایران به صورت
جداگانه با افراد و نهادهای قرارگرفته در لیست تحریم (SDN List) ارتباط
داشته باشد- مشروط به اینکه بانک اروپایی درگیر هیچ‌یک از تراکنش‌های بانک
مرکزی ایران با افراد و نهادهای باقی مانده در لیست نباشد.
یعنی اگر
بانک اروپایی در تراکنشی که بانک مرکزی ایران برای یکی از افراد و نهادهای
باقی مانده در لیست تحریمی (حدود ۲۰۰ فرد، نهاد و بانک) درگیر باشد از
تحریم‌های ثانویه آمریکا تخلف کرده و لذا با تنبیهات آمریکا مواجه میشود.
نکته
فنی این مقررات آن است که مسئولیت تمام این اقدامات متوجه بانک‌های همکار
ایران می‌باشد. یعنی بانک است که باید متوجه شود آیا تراکنشی که در حال
هدایت و انجام آن است مرتبط با یکی از افراد باقی مانده در لیست تحریمی است
یا نه. از آنجا که این شناسایی کمی سخت و دشوار است، بانک خارجی ترجیح
میدهد که این تراکنش را هدایت و انجام ندهد.
3- ترساندن بانک‌های خارجی از هرگونه تخلف از تحریمها
گام
دیگری که آمریکایی‌ها در ادامه دو گام قبلی برداشته‌اند تقویت ترس درون
بانک‌های خارجی است. در سال‌های گذشته و خصوصا پس از توافق ژنو آمریکایی ها
تعداد قابل توجهی از بانک‌های خارجی را جریمه کردند که بزرگترین آنها بانک
پاریباس فرانسه بود با جریمه 8/9 میلیارد دلاری. بانک‌های آلمانی، انگلیسی
و حتی ژاپنی نیز مورد تنبیه قرار گرفتند که در مجموع نزدیک به ۱۶ میلیارد
دلار دریافتی دولت آمریکا از این مسیر بود. این جرایم سنگین سابقه بسیار
تیره‌ای در ذهن مدیران بانک‌های خارجی ایجاد کرده است و در نتیجه از هرگونه
فعالیتی که احتمال مواجه شدن با جرایم آمریکا را داشته باشد پرهیز
میکنند. در کنار این هشدارهای متعدد دولتمردان آمریکایی مبنی بر
باقی‌ماندن تحریم‌های ثانویه در سایر حوزه‌ها و برخورد شدید دولت آمریکا با
تخلف از آن تحریمها ترس را در بانک‌های خارجی نهادینه میکند و نتیجه آن
عدم همکاری با بانک‌های ایران است.
استوارت لوی، مدیر حقوقی بانک
اچ‌اس‌بی‌سی از بانک‌های جریمه شده در سال ۹۳، بزرگترین بانک بریتانیا و
اروپا و چهارمین بانک بزرگ جهان، ۲۴ اردیبهشت ماه در وال استریت ژورنال
می‌نویسد: دولت‌های غربی می‌توانند تحریم‌های ایران را بردارند، اما در
نهایت اگر مشکلی در زمینه پولشویی یا فعالیت‌های مالی در حمایت از تروریسم
پیش بیاید، این بخش خصوصی است که باید پاسخگو باشد، و بخش خصوصی خود ریسک
فعالیت‌هایش را ارزیابی میکند. وزارت دارایی آمریکا و «کارگروه اقدام
مالی» (FATF)، نهاد بین‌المللی مبارزه با پولشویی، هنوز از بازار ایران
ارزیابی منفی دارند و هنگام معامله با ایران خطر درگیر شدن در مبادلاتی که
با پولشویی ارتباط دارند بالا است. وی یادآوری میکند که دولت آمریکا
مکرراً درباره تسلط سپاه پاسداران انقلاب اسلامی بر اقتصاد ایران هشدار
میدهد(۴)
مشاهده میشود هرچند دولت آمریکا در برجام متعهد به برداشتن
تحریم‌های ثانویه بود اما در عمل به گونه‌ای رفتار کرده است که همان میزان
تحریمها نیز برداشته نشده و در نتیجه ایران نتوانسته است از برداشتن
تحریمها استفاده‌ای ببرد. دولت آمریکا و به طور خاص وزارت خزانه‌داری
آمریکا برای انجام تعهدات برجام لازم است دو تضمین کتبی بدهد. تضمین اول
اینکه هیچ بانک غیرآمریکایی و غیرایرانی به دلیل همکاری با ایران با جریمه
آمریکا مواجه نشود. و تضمین دوم اینکه برای بانک‌های غیرآمریکایی همکاری
مستقیم با بانک‌ها و افراد باقی مانده در لیست تحریمی ممنوع بوده و در صورت
همکاری غیرمستقیم هیچ مشکلی برایشان پیش نخواهد آمد. در غیر این صورت
وضعیت فعلی تغییر نخواهد کرد و می‌توان گفت دولت آمریکا به تعهداتش در
برجام پایبند نبوده است.
ــــــــــــــــــــــــــ
1 - شامل
عملیات مالی و بانکی، با دولت ایران، بانک مرکزی ایران، موسسات مالی
ایرانی، و سایر اشخاص ایرانی مشخص شده در الحاقیه شماره 3 این پیوست، شامل
اعطای وام، نقل و انتقال، حساب بانکی (شامل افتتاح حساب و ایجاد روابط
کارگزاری و پرداخت از طریق حساب بین بانکی (PTA) در موسسات مالی
غیرآمریکایی)، سرمایه گذاری، خدید و فروش اوراق بهادار، ضمانت نامه، خرید و
فروش ارزهای خارجی (شامل نقل و انتقالات مرتبط با ریال)، صدور اعتبارات
اسنادی، و معاملات بازارهای آتی کالا و اختیار، ارائه خدمات پیام رسانی
تخصصی مالی و تسهیل دسترسی مستقیم یا غیرمستقیم به آنها، خرید یا تحصیل
اسکناس بانکی آمریکایی توسط دولت ایران و خرید، پذیره نویسی، یا ارایه
خدمات مربوط به صدور اوراق قرضه دولت ایران.
2- http://www.state.gov/documents/organization/248501.pdf
-3- https://www.treasury.gov/reource-center/sanctions/Programs/Documents/jcpoa_faqs.pdf
4- http://www.wsj.com/articles/kerrys-peculiar-message-about-iran-for-european-banks-1463093348
